Union rationaliste

Qu'est ce que le principe de précaution ?

Pour tenter d'aborder cette question à la lumière de la raison et de la réalité des choses.

Quelle que soit l'opinion qu'on puisse avoir à propos du principe de Précaution, force est de convenir que le choix d'un mot aussi banal que celui de précaution se prête à toutes sortes de confusions. En faire un génitif du terme principe ne fait qu'aggraver les choses. Car un principe n'a pas du tout le même sens pour le physicien, le moraliste, le juriste, le politique ou ce qu'on appelle l'homme de la rue. Madame Delmas-Marty, dans ses cours au Collège de France (Internalisation du Droit) n'a pas manqué de souligner que le principe juridique qui fut baptisé de ce mauvais nom ne pouvait qu'en souffrir. Elle proposait, tout en regrettant qu'il ne soit trop tard, de le nommer « principe d'anticipation » (annexe 1). La double trivialité du syntagme n'en demeure pas moins et s'est répandue comme un mauvais virus dans tous les coins de la société. Cela est très propice aux confusions, aux incompréhensions de bonne foi, aux poussées de groupes de pression, aux manipulations et aux faux semblants. 

 

 

1 - Le Principe de précaution en France et en Europe

La principe de précaution est défini dans l'article 5 de la Charte de l'environnement, l'un des quatre textes de la Constitution depuis 2005 (annexe 2).

Article 5 : Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du Principe de précaution et dans leur domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Le principe de précaution est défini dans le droit communautaire par l'article 7 du Règlement 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 (annexe 3).

Il est encadré par six critères qui ont été mis en ordre par une note de la Direction Générale XXIV, mais déjà envisagés dans une communication de la Commission, Bruxelles, 2 février 2000. Ces critères sont :

  1. évaluation du danger identifiant à chaque étape le degré d'incertitude scientifique;
  2. décision d'étudier les différentes options de gestion dans le plus grande transparence ;
  3. mesures proportionnées au risque supputé ou constatation de l'impossibilité provisoire de pouvoir le faire ;
  4. pratiquer, autant que faire se peu, une étude évaluation bénéfice – coût- avantages à mesure que le danger se précise et qu'on peut en déterminer le taux de risque ;
  5. établir une responsabilité en matière de preuves scientifiques, sans flou ni obscurité ;
  6. caractère provisoire des mesures prises, revues périodiquement et à bref délai, mise en œuvre des recherches scientifiques nécessaires pour définir le danger, en confirmer ou en éliminer l'éventualité;

On voit que ce n'est en rien abstention au hasard, gouvernée par la peur, comme on l'entend souvent dire

2 - Le sens des mots

Un danger est un événement ou un produit susceptible de provoquer à un être, vivant ou inerte, un dommage quelconque. Certes, les dangers le plus souvent pris en compte sont ceux qui concernent les humains et leurs animaux. Mais il y a aussi danger d'explosion pour une machine qu'on mène au delà des capacités pour lesquelles elle a été conçue.

Un risque est une probabilité, celle que tel danger survienne dans des circonstances et des limites données. C'est au reste pourquoi il est absurde d'espérer atteindre en aucun domaine, le risque dit « zéro ». Le facteur de risque est le rapport entre le nombre d'incidents sur le nombre d'essais.

La prévention s'exerce quand un danger est identifié. Si le risque peut être calculé, il porte sur des statistiques de populations ou d'essais. Mais ce n'est pas toujours possible. C'est en particulier très difficile quand l'entité dangereuse, agit très rarement, à très long terme ou au milieu d'un grand nombre de facteurs de cause qui s'enchevêtrent. La prévention peut se mesurer en taux d'occurrence et, à l'inverse en taux de protection.

La précaution, au sens juridique qu'elle a dans le « principe de précaution » se pose en problème quand un danger est soupçonné raisonnablement grâce non à des fantasmes ou à des craintes imaginaires mais sur la base de travaux scientifiques sérieux. Tant que le danger n'est pas identifié, il n'est évidemment pas possible d'en calculer le risque et cela en aucun « cas de figure ».

Les juristes donnent au mot « principe » un sens qui leur est propre. C'est une règle d'ordre général dont doivent s'inspirer le législateur et le pouvoir réglementaire d'application. Il s'ensuit que les principes juridiques sont souvent détournés par le pouvoir politique en fonction des circonstances et des attentes fortes de la société. La Constitution française émet ainsi le principe du droit au travail. Cela n'empêche pas l'existence de plus de 2 millions de sans emploi. Mais, prudents, les juristes, quand ils rédigent de bons textes, entourent les règles qu'ils énoncent de critères précis qui délimitent ainsi le champ d'application du « principe » énoncé.

3 - Les deux versants de ce qui est appelé Principe de précaution

L'emploi de cette expression se place comme sur deux versants opposés d'une colline. Sur une face, on mettra le principe juridique tel qu'il est formulé par les textes communautaires ou la Constitution. Sur l'autre versant, on trouvera les usages métaphoriques fondés sur le sens banal du mot « précaution » qui se rapproche de prudence et de cette traditionnelle prétendue sagesse qui veut que dans le doute, la seule chose à faire soit de s'abstenir. Or, même dans les circonstances de la vie courante, il est souvent préférable de rechercher un supplément d'information qui implique des actes, avant une décision difficile, plutôt que de s'abstenir de toute action.

On trouvera dans un document complémentaire des exemples de réactions au principe de précaution, inspirées à des observateurs se situant sur l'un ou l'autre versant de la colline et des commentaires suscité par le texte du dossier.

Pour que la gestion de risques, avérés (prévention) ou suspectés (précaution) soit assurée, encore faut-il que le chaînon manquant, le débat démocratique ait eu lieu, socialisant les enjeux en termes d'acceptabilité et de coût. « La société doit être confrontée à ce qu'elle est prête à subir librement, à la mise en évidence de ses phantasmes  »

4 - Historique du principe de précaution

On commencera cette esquisse historique dans les années 1960. La globalisation du monde, la notion que la terre est une planète unique et limitée, sont alors des sentiments peu répandus car entièrement nouveaux dans l'histoire de l'humanité.

1968    Réuni à Rome par un financier, membre du conseil d'administration de l'entreprise automobile FIAT et un scientifique écossais, un groupe transdisciplinaire appelé depuis Club de Rome, élabore un rapport, dit « Rapport MEADOWS ». Ce rapport arrive au plus fort moment de l'euphorie causée par le développement économique d'après la seconde guerre mondiale. L'élan semblait garantir une croissance indéfinie, tant sur le plan matériel que, pensait-on, sur celui des progrès de la démocratie et d'une moindre inégalité entre et dans les peuples. Le rapport MEADOWS annonce la limitation des produits disponibles sur la planète (énergies fossiles, métaux rares, terres cultivables etc..). Le rapport du Club de Rome a été vivement critiqué, accusé de conduire l'humanité à un repliement sur soi et au déclin.

1970    la décennie. Les « Grünen », les écologistes allemands, contribuent à développer le « Vorsorgeprinzip » (principe de prévoyance), qui incite les entreprises à mettre en œuvre les moyens propres à respecter l'environnement, sans nuire à leurs préoccupations économiques. Les recherches devront aussi ne pas épuiser les ressources naturelles.

1972    Conférence de Stockholm : Le 5 juin, s'ouvre, à l'initiative du représentant suédois aux Nations Unies, une conférence appelée depuis « Sommet de la Terre ». Elle aboutira à la création du Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE)

1976    On constate que s'agrandit, au dessus de l'Antarctique, le trou dans la couche d'ozone qui entoure la terre et la protège contre les dégâts incompatibles avec la vie que provoqueraient les rayonnements ultra violets solaires. Les études rapidement entreprises montrent que la cause principale, sinon exclusive, réside dans l'usage des chlorofluorocarbures. Des mesures seront prises pour en limiter l'usage, sans attendre de certitude au sujet de cette hypothèse.

1979    Le philosophe allemand Hans Jonas, installé aux Etats Unis, publie chez un éditeur allemand Insel Verlag, à Francfort sur le Main, « Das Prinzip Verantwortung » (le principe responsabilité). Cet ouvrage aura un impact considérable et durable. Il développe une notion de la responsabilité d'essence philosophique plutôt que juridique, qui va influer largement sur les concepts juridiques en train de se forger. Un auteur parlait dès 2001, à propos du principe de précaution, de principe juridique « à l'état naissant » Jonas promeut une éthique fondée sur une responsabilité des générations actuelles à l'égard de l'humanité future, afin qu'elle puisse disposer, elle aussi, d'une planète vivable.

1982    L'Assemblée Générale des Nations Unies adopte, le 29 octobre, la Résolution 37/7 qui valide la Charte Mondiale de la nature. Celle-ci proclame en substance : 

  • l'importance pour la survie de l'Humanité de la protection de la nature et des écosystèmes ;
  • la nécessité de sauvegarder et de gérer sagement les ressources utilisables ;
  • le devoir pour les humains de laisser une planète vivable aux générations futures.
Cette résolution est votée par 111 voix (Etats), 28 abstentions et une seule voix contre, celle des Etats Unis d'Amérique.

 

1987    Les états riverains de la mer du Nord sont soucieux à propos de sa pollution et de la disparition du poisson. Cette mer reçoit les déchets des pays industriels très peuplés qui la bordent (sont en cause beaucoup de problèmes : biodiversité, métaux lourds, très toxiques comme le plomb, le cadmium et le mercure, dioxines qu'on retrouve dans la graisse des poissons consommables, algues toxiques ou polluant les bords de mer, liste incomplète). Une première conférence inter étatique a été réunie à Brême en 1984. la conférence de Londres en 1987 aboutit à la Déclaration sur la sauvegarde de la mer du Nord. Celle-ci stipule, dans son article VII qu' « une approche de précaution est nécessaire, qui peut exiger que des mesures soient prises pour limiter les apports de [ces] substances [toxiques], avant même qu'une relation de cause à effet n'ait été établie grâce à des preuves scientifiques incontestables ».

1992    Déclaration de Rio. Du 3 au 14 juin, les Nations Unies réunissent en Assemblée Générale une conférence. Elle adopte la Déclaration de Rio qui comporte 27 principes dont le principe 15, est ainsi rédigé :

Pour protéger l'environnement, les mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement.
Cette déclaration n'est qu'une déclaration d'intention. Elle n'a pas de valeur contraignante, ce qui en facilite l'adoption par les 177 pays présents. Ils reconnaissent toutefois dans le préambule, que « la Terre, foyer de l'Humanité, constitue un tout marqué par l'interdépendance »..

 

1992-1993 Le 7 février 1992 est signé le traité de Maastricht par l'ensemble des Etats qui constituent alors la Communauté Européenne. Ce traité sera ratifié par la France (référendum du 20 septembre 1992). Il entrera en vigueur le 1er janvier 1993. Il comporte un article 130 R, qui, après consolidation et nouvelle codification sera l'actuel article 174, dont le paragraphe 2 est ainsi libellé :

La politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement (…) est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, et sur le principe du pollueur payeur.

 

1995    La loi « Barnier » (2 février) introduit le principe de précaution dans le droit français. Le texte en a été intégré dans le code de l'Environnement (article L110-1, II, 1°). Il fait une part équilibrée entre la nécessité d'anticiper en cas d'incertitude scientifique et les impératifs économiques. Il est ainsi libellé :

Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à un coût économiquement acceptable.

 

2000    Rapport de P. Kourilsky et G. Viney au premier ministre : le Principe de précaution.
Les auteurs proposent la définition suivante : « Le principe de précaution définit l'attitude que doit observer toute personne qui prend une décision concernant une activité dont on peut raisonnablement supposer qu'elle comporte un danger grave pour la santé et la sécurité des générations actuelles ou futures, ou pour l'environnement. Il s'impose spécialement aux pouvoirs publics qui doivent faire prévaloir les impératifs de santé et de sécurité sur la liberté des échanges entre particuliers et entre Etats. Il commande de prendre toutes les dispositions permettant, pour un coût économiquement et socialement supportable, de détecter le risque, de le réduire à un niveau acceptable, et, si possible de l'éliminer, d'en informer les personnes concernées et de recueillir leurs suggestions sur les mesures envisagées pour le traiter. Ce dispositif de précaution doit être proportionné à l'ampleur du risque et peut être à tout moment révisé. »

2001    Le président de la République prononce le 3 mai à Orléans un discours dans lequel il annonce un projet de Charte de l'Environnement. Il confirme cette intention en engagement de campagne présidentielle en 2002. Un projet de texte est proposé par une commission présidée par Yves Coppens, où les différents groupes de pression sont représentés. La bataille critique contre le principe de précaution fait rage dans les médias et au sein de la Commission. Finalement le principe de précaution est défini dans l'article 5 de la Charte. Seule y figure l'acception juridique. La conception métaphorique continuera de faire florès et diffusera dans le grand public, les milieux politiques et administratifs, contaminant tous les esprits, même les plus éclairés. Elle alimentera la méfiance et les réticences des milieux les plus attachés à la science et à la raison.

2003-2005 Le rapport de la commission Coppens servira de base à un projet de Charte retravaillé par le gouvernement. Ce texte sera présenté devant le Congrès réuni à Versailles le 28 février 2005. Celui-ci adopte son intégration dans la Constitution de 1958. La Charte prend dès lors valeur constitutionnelle, et, du même coup, le principe de précaution aussi. Des efforts considérables ont été déployés pour parvenir à ce résultat. On notera que l'article 89 de la Constitution indique que toute réforme de la Constitution par la voie parlementaire doit obtenir les trois cinquièmes des voix des députés et sénateurs présents. Or le vote a donné 531 voix pour contre 23, ce qui signifie que près de 400 parlementaires n'ont pas voté. Il n'a y a pas d'enthousiasme. Si la constitution prévoyait que l'adoption exige les trois cinquièmes des parlementaires et non des seuls présents au vote, il n'est pas certain que la charte eût pris valeur constitutionnelle.  

5 - La jurisprudence

La jurisprudence va interpréter et préciser les textes relatifs au principe de précaution.

L'esprit qui constitue l'axe du principe de précaution semble être exprimé pour la première fois dans un arrêt du 5 mai 1998 de la Cour de justice des Communautés européennes : Il est toujours possible aux autorités compétentes de prendre des mesures préventives sans attendre que la réalité et la gravité de [ces] risques soit pleinement démontrée.

En France, c'est dans un arrêt de 1998 que le Conseil d'Etat fait pour la première fois application de la loi de 1995, dite « Loi Barnier », qui définit le principe de précaution, dans une affaire qui touche à la santé publique. Il s'y référera clairement dans l'affaire du Gaucho, en 1999, pour annuler l'arrêté ministériel autorisant cet insecticide malgré l'incertitude totale de ses effets environnementaux. Au niveau des instances juridictionnelles de la Communauté Européenne, l'intervention des pouvoirs publics est plusieurs fois admise, « en cas d'incertitude scientifique persistante » (Toolex ; 2000 ; Alpharma, 2002). Les juridictions administratives (Conseil d'Etat et Cours Administratives d'Appel) ne vont pas pour autant s'en laisser conter et n'appliqueront le principe de précaution qu'après examen attentif des critères. La consécration arrivera avec la décision du Conseil Constitutionnel du 19 juin 2008, qui déclare qu'il lui appartient de vérifier si le législateur n'a pas méconnu le principe de précaution. Actuellement, la jurisprudence est incertaine face à la question des antennes relais et de la téléphonie mobile.

Ce document a été préparé par René-Lucien Seynave avec le concours de H. langevin-Joliot (Novembre 2009)

Annexe 1 : Précaution ou anticipation ?

Nietzsche avait raison

Nietzsche avait raison. C'est une culture de l'anticipation qu'il nous faudrait acquérir car la globalisation, en étendant ses effets dans l'espace, incite à remonter plus haut dans le temps : du risque avéré au risque potentiel, la prise de décision doit intégrer non seulement les probabilités mais les incertitudes, au nom de cette nouvelle forme de sagesse pratique qu'on nomme principe de précaution.

Delmas-Marty M. Le relatif et l'universel, Seuil, 2004, p358.

Les débats de la Commission Coppens sur la Charte de l'environnement.

Il n'est pas étonnant que (…) le débat sur le principe de précaution ait été vif au sein de la commission. [Le rapport] (…) signalait l'apparition d'une troisième conception selon laquelle un « principe d'anticipation » aurait pu être retenu.

Delmas-Marty M. Le relatif et l'universel, Seuil, 2004, p378.

Annexe 2 : La constitution en 2005

Elle comprend 4 textes : 

  • La déclaration des droits de l'homme et du Citoyen du 26 août 1789
  • Le Préambule de la Constitution de 1946 ( articles 1 à 18)
  • La Charte de l'environnement de 2005
  • La Constitution du 4 octobre 1958, qui comporte un préambule, un article 1er et 17 Titres.

 

La charte de l'environnement de 2005

Le peuple français,

Considérant : 

Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité ;

Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel ;

Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ;

Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution ;
Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;

Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;

Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins,

Proclame : 

Article 1er. – Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

Article 2. – Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement.

Article 3. – Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.

Article 4. – Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi.

Article 5. – lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Article 6. – les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social.

Article 7. – Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

Article 8. – l'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercise des droits et devoirs définis par la présente Charte.

Article 9. – la recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement.

Article 10. – La présente charte inspire l'action européenne et internationnale de la France.

Annexe 3 : Article 7 - Règlement 178-2002 - Principe de précaution

  1. Dans les cas particuliers où une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d'effets nocifs sur la santé, mais où il subsiste une incertitude scientifique, des mesures provisoires de gestion du risque, nécessaires pour assurer le niveau élevé de protection de la santé choisi par la Communauté, peuvent être adoptées dans l'attente d'autres informations scientifiques en vue d'une évaluation plus complète du risque.
  2. Les mesures adoptées en application du paragraphe 1 sont proportionnées et n'imposent pas plus de restrictions au commerce qu'il n'est nécessaire pour obtenir le niveau élevé de protection de la santé choisi par la Communauté, en tenant compte des possibilités techniques et économiques et des autres facteurs jugés légitimes en fonction des circonstances en question. Ces mesures sont réexaminées dans un délai raisonnable, en fonction de la nature du risque identifié pour la vie ou la santé et du type d'informations scientifiques nécessaires pour lever l'incertitude scientifique et réaliser une évaluation plus complète du risque.

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