Il est important de discuter des enjeux de la réforme de l'ONU et
cela ne devrait pas nous préoccuper seulement pendant les quelques
jours où il y a un sommet, sous le prétexte que quelques chefs
d'État ont fait un voyage et vont se serrer la main. Cet événement
médiatisé est l'écume des choses et n'a pas beaucoup
d'intérêt. On en a beaucoup parlé dans tous les médias
pendant la très courte période du sommet, et puis tout cela
est retombé.
Or nous sommes devant un problème infiniment grave, très profond
et très difficile, qui devrait mobiliser les forces sociales et les
intellectuels de toutes sortes, les groupes militants, les partis politiques,
dans le monde entier. Si nous parlons, en effet, de la réforme de
l'ONU, c'est que nous sommes arrivés à un point intolérable
de non-adaptation de l'institution aux besoins du monde moderne. Et, comme
vous le savez, le sommet récent a été un échec.
Nous repartons donc à zéro.
Pour traiter ce sujet difficile, je vais revenir à ce que l'on a
voulu faire en 1945. Dans quelles circonstances est née l'Organisation
des Nations Unies ? Quels étaient les objectifs ? Et quels ont été
ses résultats ? Il y avait de très bonnes choses dans la Charte.
Si on devait faire une ONU bis ( ce qui est mon idée actuelle, car
je crois qu'on ne trouvera pas de solution avec la Charte telle qu'elle
est), il faudrait reprendre un certain nombre d'éléments excellents
qui sont dans cette Charte, mais il faudrait surtout analyser les "
nœuds ", pour ne pas dire les vices du système, qui ont
fait que cette Charte n'a, à l'évidence, pas accompli les
missions qui étaient les siennes. Partant de là, je montrerai
ensuite comment, en soixante ans, le monde a changé d'une manière
extrêmement rapide et profonde de telle sorte qu'indépendamment
des difficultés originelles, nous avons besoin aujourd'hui d'autre
chose. Et nous verrons, pour finir, ce qu'on pourrait imaginer comme réforme
en réponse aux objectifs préalablement définis, en
se demandant où se situent les blocages. Et il nous faudra aller
jusqu'aux mécanismes du droit international, qui eux-mêmes
ne sont plus adaptés à la société internationale.
Il est bon de partir de l'état des lieux et de ce qui s'est passé
à l'occasion du projet de réforme qui a échoué.
Il y a à peu près un an Kofi Anan avait demandé à
un groupe d'experts de faire des propositions. Ce groupe qui comprenait
dix-sept ou dix-huit personnalités (la France était représentée
par Robert Badinter) a fait un assez bon travail d'analyse. Mais au niveau
des propositions, aucun accord n'a été possible et plusieurs
formules ont été mises sur la table. Kofi Anan a publié
au mois de mars son rapport qui pose les principes d'une réforme.
Mais ce rapport, à mes yeux très faible, ne traite pas les
vrais problèmes. En vérité, préparé de
cette manière, le sommet ne pouvait rien donner, indépendamment
du contexte et des tensions politiques que nous connaissons actuellement
autour de quelques grandes puissances, sans parler des myriades d'États
moyens ou faibles qui poursuivent chacun leurs propres ambitions. En fait,
tout se joue sur un enjeu, qui est la présence au Conseil de Sécurité,
mais il s'agit de l'arbre qui cache la forêt.
Le projet originel
Revenons aux circonstances dans lesquelles est créée l'ONU
en 1945 : quel contexte et quel schéma ? Les plus anciens d'entre
nous ont ce contexte en mémoire. Pendant la guerre Staline, Churchill
et Roosevelt s'étaient réunis plusieurs fois, à la
grande amertume de de Gaulle qui n'en était pas, pour ébaucher
le schéma d'une organisation qui ferait suite à la conclusion
de la paix. La société internationale d'alors venait de cinq
siècles d'histoire, mais on pouvait penser qu'elle était à
un tournant décisif. Ces siècles d'histoire sont ceux de la
montée en puissance de la société européenne
sortant de ce qu'on a appelé le Moyen Âge et passant d'une
configuration impériale à une autre configuration. Cette nouvelle
configuration est véritablement visible en Europe au 15e siècle
; elle est théorisée par Jean Bodin en France et Machiavel
en Italie : on s'installe dans l'État souverain. Les princes se dégagent
du pouvoir impérial et marquent leur indépendance par rapport
au Pape (même s'ils restent des Princes très chrétiens).
Se construit ainsi une Europe dans laquelle vont cohabiter des souverainetés.
Il y a là un paradoxe dont nous ne sommes pas sortis : une souveraineté
est un pouvoir au-dessus duquel il n'y a rien, sauf Dieu éventuellement,
et au-delà duquel il n'y a rien, parce qu'une souveraineté
est un pouvoir qui a vocation à s'étendre. Telle était
l'origine de la souveraineté très logiquement théorisée
chez les Romains pour qui il n'y avait pas de frontières. Les légions
romaines marquaient des pauses dans leurs conquêtes, mais ne renonçaient
jamais à les poursuivre. Aussi, quand, au 15e siècle, on fige
la souveraineté dans des frontières, on se définit
sur un paradoxe qui, à mon avis, arrive à son terme dans les
convulsions que nous voyons sous nos yeux. Le paradoxe, c'est qu'on est
souverain, et donc il n'y a rien au-dessus, mais il y a d'autres souverainetés,
donc, il y a un autre pouvoir au-delà. Il va falloir définir
des frontières et avoir un vis-à-vis, plusieurs vis-à-vis,
et vivre avec. Tous les Princes sont souverains. Cela donne la théorie
des fonctions régaliennes, et dans les fonctions régaliennes
il y a le droit de faire la guerre, et la guerre de conquête, le droit
de lever une armée qui va avec le précédent, le droit
de battre monnaie, le droit de lever des impôts, le droit de dire
le droit, le droit d'octroyer sa nationalité. Il n'y a que le Prince,
ou ses représentants, qui détienne ces fonctions régaliennes.
Ainsi se définit la souveraineté jusqu'à nos jours.
Évidemment le droit de faire la guerre entraînait des guerres,
et il y en eut de terribles. La guerre de trente ans a été
si meurtrière qu'en 1648, dans les traités de Westphalie,
on pose les principes de l'équilibre européen. Mais c'était
un principe uniquement politique. Napoléon repart à la conquête
de l'Europe. La Sainte-Alliance se forme, et on va de guerre en guerre jusqu'au
20° siècle avec les deux guerres mondiales. Il y a alors la tentative
de la SDN, mais elle se solde par un échec et c'est la guerre de
1939/45.
En 1945 on pense avoir trouvé la formule magique qui permettra de
régler les choses, et le contrat paradoxal (c'est un traité,
donc un contrat) qui est au cœur de la Charte est que la Charte reconnaît
la souveraineté des États, elle est même fondée
sur un principe de base qui est l'égalité souveraine de ses
membres (article 2). Mais la souveraineté invoquée va être
entamée, car on enlève à ses souverains le droit de
faire la guerre. C'est un contrat, donc un engagement par lequel les États
vont signer qu'ils renoncent au droit de recourir à la force (toujours
dans l'article 2), mais ils ne vont pas y renoncer sans une monnaie d'échange.
Quelle est-elle ? C'est que les États gardent le droit d'avoir une
armée parce qu'il peuvent être amenés à l'utiliser
en cas de légitime défense. La guerre est interdite, mais
s'il y a un transgresseur, la victime de la transgression peut se défendre.
Mais la légitime défense est très encadrée (article
51). Le Conseil de Sécurité est défini comme un organe
permanent. Les ambassadeurs qui représentent les membres du Conseil
(cinq permanents et dix non permanents) doivent résider à
New York ; ils sont prêts à se réunir jour et nuit s'ils
apprennent qu'il y a une transgression, une menace, une agression contre
la paix dans tel ou tel endroit. Il faut prendre des mesures, et le Conseil
de sécurité qui a le pouvoir d'assurer la sécurité
collective vient se substituer à la légitime défense.
L'idée de sécurité collective est celle d'une recherche
d'objectivité. Si les États ont un différend entre
eux, ils doivent le soumettre au Conseil de sécurité. Celui-ci
va d'abord qualifier la situation, c'est-à-dire désigner l'agresseur
ou dire s'il y a une véritable menace pour la paix ou encore s'il
y a déjà rupture de la paix. Une fois que la qualification
a été effectuée, le Conseil a le choix entre des mesures
de médiation, conciliation, etc., des sanctions économiques,
et il peut passer à des sanctions militaires. Dans ce schéma,
pour qu'il y ait des sanctions militaires il fallait que le Conseil aient
des moyens militaires. Et il y a dans la Charte un article 43 selon lequel
les États passeront un accord spécial ou des accords spéciaux
de manière à mettre à la disposition du Conseil les
forces armées, l'assistance, les facilités nécessaires
au maintien de la paix et de la sécurité internationale. L'idée
était donc qu'il y aurait des contingents mis à la disposition
du Conseil d'une manière permanente, qui auraient été
entraînés collectivement et qui auraient été
placés sous l'autorité d'un comité d'état-major
également collectif, pour le cas où le Conseil de Sécurité
aurait besoin d'intervenir. Sur le papier tout cela est très bien.
Or tout cela n'a pas fonctionné car il y avait une difficulté
majeure, à savoir la volonté de puissance et d'hégémonie
contenue dans la Charte en rupture avec les termes d'égalité
souveraine. En effet au moment où la Charte dit égalité
souveraine entre les États, elle rompt l'égalité à
l'intérieur du Conseil de Sécurité puisqu'il y a des
membres permanents et d'autres qui ne le sont pas. L'expression très
belle de sécurité collective en est rendue vaine.
En effet, les cinq membres permanents du Conseil sont les vainqueurs de
la seconde guerre mondiale qui, dans l'euphorie de la victoire, se sont
considérés comme vertueux, se sont donné à eux-mêmes
un brevet de vertu définitive : nous avons triomphé du nazisme,
du fascisme, nous sommes des pays démocratiques, nous avons trouvé
la pierre philosophale de la vertu politique et nous allons gérer
le monde à partir de là. Donc les États-Unis, la Grande-Bretagne,
la France, l'URSS bien sûr, compte tenu de son rôle dans la
guerre et dans la défaite de Hitler, et la Chine, qui sur le front
oriental avait contribué à la défaite du Japon, se
donnent les postes de membres permanents. C'est une insulte à la
démocratie, mais personne n'a été indigné Insulte
à la démocratie car dans quel système décide-t-on
que les représentants des administrés, quels qu'ils soient,
seront là pour toujours et qu'il n'y a pas de réforme possible
sans leur accord ? L'on a supposé que ces États resteraient
vertueux, comme si un État pouvait être vertueux en soi et
définitivement. On suppose aussi que leur puissance serait utile,
mais la puissance est quelque chose qui évolue. D'ailleurs les choses
ont changé très vite, et dès que le Japon et l'Allemagne
sont redevenus des grandes puissances et que de nouveaux puissants sont
apparus, tous les États ont commencé à lorgner sur
cette liste d'États permanents en trouvant qu'elle n'était
pas adéquate. Mais le système était verrouillé
par le droit de veto (aucune décision ne pouvait être prise
sans que l'accord des cinq membres permanents), y compris pour toute réforme
de l'Organisation. On a donc très vite constaté le blocage
du système.
À peine la Charte était-elle signée que nous entrions
dans la guerre froide, dans ses pires manifestations avec le maccarthysme.
À partir de ce moment, il était totalement exclu qu'il y ait
des contingents militaires mis en commun sous un état-major commun
car la rivalité militaire était une rivalité suraiguë
Mettre des troupes en commun, c'est partager des secrets militaires, de
la technologie. C'était évidemment impossible. Donc l'article
43 n'a jamais été appliqué, et la sécurité
collective s'est retrouvée dans une impasse dès 1950 avec
la guerre de Corée. Les Nations Unies ont été saisies,
et l'URSS a joué la chaise vide. Les autres membres permanents ont
alors décidé que l'abstention ne valait pas veto. C'est ainsi
que Mac Arthur part en Corée avec des troupes américaines,
et quelques contingents canadiens pour donner une image un peu internationale,
en violation absolue du texte de la Charte qui dit que les décisions
du Conseil sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans
lesquels sont comprises les voix de tous les membres permanents - texte
qu'il est tout de même difficile d'utiliser pour dire que l'abstention
ne vaut pas veto. L'Union Soviétique se rend compte alors qu'elle
a fait une erreur tactique et elle revient au Conseil. L'URSS revenue met
son veto et le Conseil de Sécurité est bloqué alors
que les opérations militaires ont commencé. C'est alors que
Dean Acheson, secrétaire d'État américain, fait prendre
une résolution portant le numéro 377 à l'Assemblée
Générale, qui dit que quand le Conseil est bloqué par
un de ses membres, l'Assemblée Générale peut se saisir.
C'était une interprétation de la Charte qui se défendait,
et je pense pour ma part qu'il vaut mieux remettre le pouvoir à l'Assemblée
Générale qui est plus démocratique que de rester devant
un Conseil de Sécurité paralysé Mais qu'était
l'Assemblée Générale en 1950 ? C'était dans
l'ensemble une assemblée d'États liés aux États-Unis.
Cette Assemblée générale n'était pas celle d'aujourd'hui.
Les États-Unis pouvaient donc à partir de là mener
le jeu et c'est dans ce contexte qu'on termine les opérations en
Corée.
Venons en aux objectifs. Le but était la paix. L'architecture du
système international était alors fondée sur le principe
de spécialité des organisations internationales qui s'oppose
à la généralité des compétences qui n'appartient
qu'à l'État. Donc les États ont la généralité
des compétences par le principe de souveraineté et les organisations
internationales ont des compétences spéciales qui leur sont
déléguées par les États. Mais, autant c'est
compréhensible pour l'UNESCO, pour l'OMS, pour l'OIT, parce qu'on
voit bien que là les compétences sont la culture, la santé,
le travail, autant pour les Nations Unies dire qu'elles ont une compétence
spéciale qui est le maintien de la paix est peu adapté car
le maintien de la paix n'est pas vraiment une compétence spéciale.
Le maintien de la paix suppose que l'on prenne en charge la question du
développement, la question des droits de l'homme, la démocratie.
Et, petit à petit, au cours des soixante années écoulées,
les Nations Unies ont été confrontées à l'élargissement
de leurs compétences sans en avoir les moyens. Du point de vue administratif,
les Nations Unies sont très peu de choses ; c'est moins que l'administration
d'une grande ville américaine. On a toujours l'impression d'un monstre
bureaucratique. Les Nations Unies sont peut-être inefficaces, mais
leur administration n'est pas pléthorique par rapport à leurs
objectifs.
Il y a donc différents niveaux d'inadéquation de l'Organisation
à ses buts. Le mécanisme du Conseil a d'abord mis en échec
le principe du désarmement contenu dans la Charte à l'article
26. Cet article dit que, pour assurer le maintien de la paix, le Conseil
de Sécurité fera en sorte de ne détourner vers le désarmement
que le minimum des ressources humaines et économiques du monde. Le
minimum. Or qu'a fait le Conseil ? Comme il était composé
de cinq membres permanents qui étaient les cinq puissances nucléaires
et des pays surindustrialisés, la militarisation du monde n'a cessé
de croître. Quand on veut maintenir la paix, il faut baisser le niveau
d'armement ; ces pays n'ont œuvré que pour la course aux armements.
Autre élément très important : l'égalité
souveraine proclamée ne pouvait cacher le principe véritable
qui était un principe d'hégémonie, celle des grandes
puissances. Mais les grandes puissances de l'époque étaient
divisées sur un problème capital qui était le colonialisme.
L'URSS, les États-Unis et même la Chine n'étaient pas
des puissances coloniales. La France et l'Angleterre l'étaient. Et
en 1945 la France et l'Angleterre n'avaient aucune envie de renoncer à
leurs colonies et elles avaient fait introduire dans le Charte le chapitre
11 qui reconnaissait sans le contester le système colonial. Les États-Unis
étaient assez favorables à la décolonisation ; ils
y avaient intérêt , car cela ouvrait un champ nouveau à
leur expansion non coloniale. L'URSS était favorable à la
décolonisation. La Chine a joué très fortement, surtout
à partir de l'époque maoïste, la carte du Tiers Monde
et de la libération des peuples. Il y a donc eu un mouvement qui
a fait qu'un certain nombre d'États membres de l'ONU, avec, en plus,
ceux des États latino-américains qui étaient issus
d'une décolonisation plus ancienne, mais aussi les États arabes
qui sont entrés assez vite à l'ONU, ont constitué une
majorité à l'Assemblée Générale pour
dire : il y a dans les principes de la Charte, à l'article 1, le
droit des peuples à disposer d'eux-mêmes et ils en ont fait
une base, un tremplin de bataille, jusqu'au moment où le chapitre
11 est tombé en désuétude. Et en 1960 est votée
la grande résolution 1514, qui condamne le colonialisme, suivie d'une
série d'autres résolutions, pendant toute la décennie
60 et même la décennie 70, qui vont dans le même sens.
Les Nations Unies ont beaucoup œuvré à la décolonisation
et c'est le point positif de leur bilan. Elles ont véritablement
contribué d'une manière très active à la décolonisation,
notamment avec le Comité de décolonisation qui a été
particulièrement utile pour les colonies portugaises, le Portugal
s'obstinant à répéter, alors que la France et l'Angleterre
avaient " lâché " leurs colonies, qu'il n'avait pas
de colonies, qu'il s'agissait de provinces d'outre-mer, qu'elles avaient
été libérées en même temps que la mère
patrie et qu'il n'y avait pas de problème colonial au Portugal.
Un monde profondément transformé
En examinant ces circonstances d'origine, l'architecture des Nations Unies
à ce moment et cette première évolution, on constate
aujourd'hui - quarante-cinq ans plus tard - que le monde a profondément
changé dans des quantités de domaines, et que cette Charte,
qui avait ses mauvais mais aussi ses bons côtés, n'est plus
du tout adaptée. Il faudrait une révision drastique, quitte
à reprendre certains éléments (je pense au mécanisme
de sécurité collective), mais dans un autre contexte.
Pourquoi la Charte n'est-elle plus adaptée ? La décolonisation
a modifié complètement la situation à l'Assemblée
Générale. Dans les premières années suivant
la décolonisation il y a eu une très grande activité
des pays nouveaux. Les juristes de droit international suivaient avec passion
les avancées du droit international que ces pays tentaient d'obtenir.
Ces pays avaient la majorité, et les grandes puissances craignaient
cette majorité, qu'on appelait majorité " automatique
". Les puissances occidentales ont tenté de disqualifier ce
qui était voté à l'Assemblée Générale
en décidant, ce qui ne va pas de soi quand on lit la Charte, que
les résolutions de l'Assemblée Générale n'auraient
pas de valeur contraignante contrairement à celles du Conseil de
Sécurité, cela pour affaiblir le corpus de textes que les
pays du Tiers Monde étaient en train de construire. Dans cette même
période, les pays en voie de développement ont cru à
leur souveraineté économique. C'est un épisode très
important, parce qu'on n'a pas fini d'en comprendre véritablement
le sens. Ces pays ont cru qu'en nationalisant le pétrole, le fer,
etc., en écartant les investisseurs étrangers, ils auraient
leur souveraineté économique après avoir eu leur souveraineté
politique. Mais ce n'est pas du tout ce qui s'est passé, parce que
ces pays n'étaient pas préparés. Ils n'avaient pas
la maîtrise de la technologie, ils n'avaient pas les cadres et les
spécialistes nécessaires. Les grandes puissances ont eu beau
jeu de les priver de débouchés. Aussi, très vite, on
a vu la plupart de ces pays revenir vers les pays occidentaux, en réclamant
ces investissements internationaux qu'ils avaient d'abord chassés.
Ils leur ont proposé des conditions fiscales exceptionnelles, un
grand laxisme en matière d'environnement ou de droit du travail.
Cette politique n'a pas donné de meilleurs résultats. Au milieu
des années 70, avec le choc pétrolier, il y a eu un tournant
au cours duquel la vitalité des pays en voie de développement,
leur existence comme bloc identifiable et ayant une politique, a basculé.
Ils sont entrés dans des systèmes de clientèles avec
les pays occidentaux. On a vu se reformer les vieilles alliances de l'époque
coloniale ; les ambassadeurs sont allés dans les capitales des anciens
colonisateurs réclamer un peu de trésorerie pour les fins
de mois, pour payer la garde présidentielle et éviter ainsi
les troubles militaires.
Derrière les événements majeurs qui sont survenus depuis
la création des Nations Unies, le plus marquant a été
la chute du mur de Berlin et la disparition de l'URSS en tant que telle.
Mais ce qui me paraît plus important et plus difficile à analyser,
c'est le passage d'une société internationale à une
société duale. Jusqu'à ce moment on considérait
que chaque État avait, avec la souveraineté, la maîtrise
des activités sur son territoire, l'exclusivité des compétences.
Chaque État gérait ce qui se passait chez lui, et il en allait
de même pour l'État voisin. Il n'y avait de relations internationales
qu'à travers des conventions entre les États. C'était
l'ancien schéma. Il est vrai que bien avant le 20e siècle
il y avait déjà bien des choses que les États ne contrôlaient
pas, et les peuples n'ont pas attendu le 20e siècle pour vivre la
mondialisation, mais longtemps elle s'est faite d'une manière souterraine,
et ce n'est qu'au 20e siècle qu'elle est devenue vraiment visible.
Cette société duale à laquelle nous aboutissons comprend
pour partie des relations internationales et, en même temps, des relations
transnationales. Les États continuent de passer des traités
entre eux, et ils ont encore une relative maîtrise apparente des activités
produites sur leur territoire. Mais les relations transnationales qui ont
explosé sont en grande partie des relations mafieuses qui échappent
au droit. Elles mélangent des relations légales (le tourisme
est un énorme mouvement transnational qui ne se fait pas toujours
en contradiction avec le droit) et une quantité énorme de
trafics et de relations totalement mafieuses (trafics d'armes, de drogues
de personnes, d'enfants, de femmes, de main d'œuvre étrangère,
etc.) qu'aucun État ne contrôle. Même les grands États
développés.
Les Nations Unies ne répondent plus à rien de tout cela. Elles
sont tombées dans une espèce d'atonie parce qu'elles ont été
désertées par la politique. Dans les années 60 il y
avait des batailles politiques à l'Assemblée Générale
; il y avait des enjeux politiques. Quand le groupe des 77 présentait
une résolution, on se comptait dans les couloirs pour savoir qui
allait la voter et qui ne la voterait pas. Les enjeux étaient des
enjeux de politique mondiale. Allait-on vers ce qu'on a appelé, rappelez-vous,
le nouvel ordre économique mondial, ou cela allait-il échouer
? Aujourd'hui il n'y a plus l'ombre d'une question politique à l'Assemblée
Générale. Tout est préparé dans les coulisses.
Les grandes puissances, quand elles ont besoin de faire passer quelque chose,
vont récolter dans les capitales des petits pays, moyennant monnaie
d'échange, les voix qui pourraient leur manquer.
Cette situation fait que nous sommes maintenant devant une nécessité
urgente, absolument, qui est d'avancer un peu vers la définition
d'un bien commun mondial. Les États, notamment dans les zones les
plus touchées par les catastrophes, ne sont plus en mesure d'assurer
le bonheur de leurs peuples. Pour prendre un exemple, celui de la situation
de la République démocratique du Congo, notamment dans la
partie est, où des violations massives des droits humains se produisent,
le gouvernement est dans l'impossibilité de faire face à la
situation, donc d'assurer la sécurité de son peuple, sans
parler de son développement. C'est donc à une autre échelle
qu'il faut poser la question du bien commun. C'est une nouvelle pensée
de l'organisation internationale qu'il faut avoir.
Quelle réforme ?
Or les réformes proposées par Kofi Anan sont indigentes. Un
paragraphe de son rapport dit qu'il faut démocratiser le Conseil.
Cela semble vouloir dire que le Conseil n'est pas démocratique. Mais
si on le démocratise, il faut aller jusqu'au bout. Or l'on propose
seulement un petit toilettage, en ajoutant quelques membres permanents dont
on se demande si on va tout de suite leur donner le droit de veto. Il y
a deux formules dans ce rapport. L'une est de ne pas donner le droit de
veto tout de suite aux nouveaux membres permanents qui devraient attendre
quinze ans avant de l'obtenir. Proposition peu acceptable : parmi les candidats,
il y a l'Allemagne, le Brésil, l'Inde… L'autre formule est d'introduire
des semi permanents pour réaliser une espèce de compromis.
Cela n'est pas plus viable. Il faudra complètement remettre à
plat la question de l'hégémonie : accepte-t-on de poser le
problème d'une démocratie entre les nations ? La démocratie
suppose qu'il y a un principe véritable d'égalité,
et non l'hégémonie des cinq permanents. Ces peuples qui existent
actuellement dans leurs différences historiques, qu'on appelle des
nations, qui sont organisés en États (lesquels ne sont plus
souverains), il faut les organiser entre eux. Ce que proposait Kofi Anan
ne va pas dans ce sens.
Pour le reste, le rapport d'experts du mois de novembre et le rapport de
Kofi Anan n'étaient pas mauvais dans l'analyse de la situation ;
ils montraient bien les périls. C'était les propositions qui
étaient dérisoires. Sur la question des droits de l'homme,
on passait d'un comité qui existe actuellement et qui fonctionne
mal, à une commission qu'on voulait plus éthique mais qui
ne se donnait pas les moyens de son action. De plus, Kofi Anan proposait
une commission de " consolidation " de la paix ; quand un État
est détruit (la Bosnie, l'Afghanistan, l'Irak, la Somalie, le Libéria,
la Sierra Leone, le Cambodge, etc.) par trop de guerres et de déréliction
sociale, l'idée est celle d'un mécanisme collectif pour consolider
la paix. Mais si on ne met pas fin aux causes qui détruisent les
peuples et les États, cette démarche n'a pas de sens. Les
réformes devraient être beaucoup plus radicales. Nous devons
repenser les objectifs. On ne peut pas penser la paix, la sécurité
collective, sans penser le droit commun. Nous sommes devant des périls
très graves, très pressants, très avancés déjà
: les changements climatiques, le SIDA, les grippes aviaires et autres formes
de maladies qui circulent, les trafics d'armes, de drogues, les déstructurations
économiques… La situation est extrêmement grave et il
est urgent de travailler à la définition du bien commun. L'eau
et sa distribution sur la terre est aussi un problème urgent. Alors
que la panique nous saisit quand on nous dit que dans vingt ans il n'y aura
plus de pétrole, la question de l'eau nous laisse insensibles, et
imprudents, parce que nos pays occidentaux ne se sentent pas concernés.
Ces conditions et ces menaces font que nous avons besoin d'une organisation
qui pense la paix à l'intérieur du bien commun.
Alors, quelle organisation ? J'ai imaginé qu'on pourrait avoir un
Conseil de Sécurité, composé de quinze membres ou plus,
mais élus tous les trois ou quatre ans (pour qu'il soit possible
d'élaborer une politique), à tour de rôle parmi tous
les membres de l'Assemblée Générale. On doublerait
ce conseil d'un autre conseil chargé de la prévention des
guerres et des conflits, c'est-à-dire de la définition et
de la mise en œuvre du bien commun. De même on aurait deux assemblées
: l'Assemblée Générale composée des représentants
des États, et une seconde assemblée. Il y a longtemps que
court l'idée qu'il faudrait donner une représentation à
la société civile. Mais il est très difficile de la
prendre en considération dans une seconde assemblée car, bien
que très investie dans les problèmes du monde, elle est faite
de groupes auto-légitimés. Les ONG correspondent à
l'irruption de personnes qui défendent un champ particulier d'intérêts.
Ces intérêts peuvent être valables, mais ils ne peuvent
correspondre à une représentation générale de
la société mondiale. Aussi, pour le moment, puisque l'occident
a imposé peu à peu dans le monde entier le modèle parlementaire
comme la mesure de la démocratie, la seconde assemblée pourrait,
dans une phase qui ne serait sûrement pas définitive, être
constituée de parlementaires des différents États membres.
Naturellement il faudrait une grille de répartition adaptée
parce que si l'assemblée est constituée à la proportionnelle
des habitants, la Chine et l'Inde auront tôt fait d'être les
dirigeants mondiaux de demain. Il faudrait par exemple que les micro-Etats
se regroupent pour avoir une représentation commune. Les juristes
sauraient trouver un système acceptable de représentation
qui passerait par les Parlements. Cette seconde assemblée serait
chargée d'élaborer des normes dans le domaine du bien commun.
Il faudrait, dans une réforme, convenir immédiatement que
ces normes seraient obligatoires.
Deux assemblées et deux conseils : c'est la réforme institutionnelle
que je propose. Mais dans cette réforme des Nations Unies, et la
société civile n'est pas assez mobilisée sur cette
question, il faut arriver à un système judiciaire mondial
opérationnel, que nous n'avons pas. L'opinion publique est mal informée
actuellement du fonctionnement de la Cour Internationale de Justice de La
Haye, qui est la Cour dépendant de l'ONU chargée de trancher
les litiges entre les États. Elle ne sait pas que cette juridiction
n'a pas de compétence obligatoire. Pour que la Cour puisse juger
une affaire, il faut que les deux États concernés soient d'accord
pour lui soumettre leur différend. Les États ne sont pas obligés
d'aller devant la Cour. Il y a une clause qu'on appelle : " clause
facultative de juridiction obligatoire ". Cela veut dire que les États
la signent s'ils le veulent et c'est une fois qu'ils l'ont signée
que la juridiction de la Cour est obligatoire. L'URSS et la Chine n'ont
jamais signé cette clause, bien que ces deux États aient un
juge à la Cour. Les États-Unis, la France et la Grande-Bretagne
avaient signé la clause à la création de l'ONU. La
France s'est retirée de la clause en 1974 alors que la Nouvelle-Zélande
voulait régler devant la Cour la question des responsabilités
pour les essais nucléaires dans le Pacifique. Et quand les États-Unis
ont été condamnés au profit du Nicaragua en 1986, ils
se sont retirés de cette clause. Ainsi, actuellement, des cinq membres
permanents il n'y a que la Grande-Bretagne qui reconnaisse la juridiction
de La Haye. Il y a donc besoin d'une réforme pour rendre la justice
obligatoire, celle de la Cour de La Haye, comme celle de la nouvelle Cour
Pénale Internationale. Les États-Unis ont fait des pressions
diplomatiques sur de nombreux pays pour obtenir que ces pays qui ont adhéré
au statut de la Cour pénale et qui reconnaissent donc sa compétence,
signent un accord avec les États-Unis pour dire que, s'il y avait
sur leur sol des citoyens américains qui relèvent de la Cour,
ils s'engageaient à ne pas les déférer à la
nouvelle juridiction. Les pays qui ont accepté cela ont reconnu la
Cour et en même temps ils ont limité le champ de ses compétences.
Je voudrais en venir aux droits de l'homme. La Charte en fait un objectif
central, et la Déclaration universelle de 1948 est un beau texte,
mais il n'est pas contraignant. Aussi dans les deux premières décennies
de leur existence, les Nations Unies ont œuvré pour qu'il existe
des traités sur les droits de l'homme qui soient plus contraignants.
Ce sont les deux Pactes. Si un extra-terrestre sachant lire prenait connaissance
de ces Pactes, il se dirait que notre planète n'est pas la terre
mais le paradis. En effet, ces pactes affirment tous les droits : le droit
au logement, le droit au revenu, le droit à la dignité, le
droit à la défense, etc. Mais ces droits ne sont pas justiciables
; on n'a pas créé la Cour Mondiale des Droits de l'homme devant
laquelle on pourrait porter les violations. Nous avons une juridiction de
ce type en Europe. Les Européens se sont dotés de ce mécanisme
pour eux-mêmes : une Cour européenne devant laquelle un individu
peut se pourvoir si son État lui a refusé la reconnaissance
de droits qu'il réclame. Ce mécanisme, qui est celui de la
Cour de Strasbourg, est une véritable avancée. Par rapport
au principe de souveraineté, par rapport au pouvoir de l'État,
par rapport à l'état d'exception que les États favorisent
si souvent quand quelque chose ne va pas, nous avons, nous les Européens,
des garanties. Mais nous n'avons pas partagé cela avec le reste du
monde. Les grandes puissances européennes n'ont jamais proposé
une Cour mondiale des droits de l'homme, sans doute parce qu'elles sont
complices des violations des droits de l'homme dans les pays du Tiers Monde,
soit par le soutien à des dictateurs, soit par des politiques économiques,
pétrolières, d'exploitation des diamants et autres dans lesquelles
les populations sont victimes dans leurs droits élémentaires.
Il y a là une carence formidable.
Il y a une autre raison plus technique et plus difficile, dans laquelle
il faut entrer pour comprendre l'échec du système international
et des droits de l'homme. C'est que nous sommes dans un système contractuel.
La Charte est un traité entre États, c'est-à-dire un
contrat. Qu'y a-t-il au-dessus ? Rien. Si un État ne respecte pas
un traité qu'il a pourtant signé, il n'y a pas de recours.
Et si deux États passent entre eux un traité dont l'objet
est scandaleux ? Nous n'avons pas de solution. C'est une carence très
grave. En droit interne, si deux individus passent un contrat prévoyant
un acte criminel, ce contrat est nul parce qu'il y a une loi au-dessus du
contrat. On ne peut pas contracter n'importe quoi. Il y a une hiérarchie
entre les textes. La Constitution est supérieure à la loi
; la loi est supérieure au règlement ; et l'ensemble est supérieur
au contrat. Je ne peux pas déroger à l'ordre juridique. En
droit international, l'ordre juridique est un ordre contractuel. Ce n'est
donc pas un ordre juridique. Il est à géométrie variable.
Il n'est pas universel, puisque tout dépend de la ratification et
de la signature des États, qui peuvent signer un traité puis
s'en retirer.
Je finirai par un exemple qui montre bien qu'il va falloir changer de système.
C'est un cas peu connu. Les États-Unis pratiquent la peine de mort.
Trois fois, en quinze ans à peu près, avec le Paraguay, puis
avec l'Allemagne, et enfin avec le Mexique, les États-Unis se sont
trouvés confrontés à la situation suivante : ils avaient
condamné à mort, chez eux, des citoyens de ces trois États.
Normalement la convention sur les relations diplomatiques et consulaires,
signée par les États-Unis, prévoit que lorsqu'un État
condamne un citoyen d'un autre État, il doit prévenir les
services consulaires de l'État de la personne en question. Les États-Unis
ne l'avaient pas fait. Dans cette convention sur le droit diplomatique et
consulaire, il y a un protocole annexe qui dispose que, en cas de difficulté
dans l'application de cette convention, les États s'engagent à
aller devant la Cour internationale de justice. Donc le Paraguay, apprenant
que son citoyen était sur le point d'être condamné,
saisit la Cour de La Haye, qui prend une ordonnance d'urgence (ce qu'on
appelle une mesure conservatoire), pour dire aux États-Unis de ne
pas exécuter le condamné, de refaire la procédure,
de prévenir le consul. Les États-Unis exécutent le
Paraguayen. La Cour constate donc que ses arrêts ne sont pas respectés.
Quelques années après, l'Allemagne apprend, très tardivement,
trois jours avant l'exécution je crois, qu'elle avait un national
dans les prisons américaines. Elle saisit la Cour de La Haye qui
se réunit précipitamment et prend une ordonnance pour enjoindre
les États-Unis de ne pas exécuter. Les États-Unis exécutent,
et l'ordonnance de la Cour n'a servi à rien. Le cas des Mexicains
est un cas plus récent. Certains d'ailleurs ont été
exécutés et d'autres pas, parce que l'application de la peine
de mort aux USA dépend des gouverneurs. Certains ont respecté
ce que disait la Cour de La Haye, pas les autres. Mais les États-Unis,
excédés d'être condamnés par la Cour internationale
de justice, se sont retirés du protocole annexe, de telle sorte que
la juridiction de la Cour ne l'est concerne plus.
Pour conclure, je voudrais insister sur le fait que
l'on ne peut pas parler de la réforme des Nations Unies si on ne
parle pas en même temps de la conception du droit international. Nous
n'avançons pas parce qu'il n'y a pas d'intérêt des citoyens
du monde pour cette question. Les citoyens continuent de revendiquer leurs
droits et de vivre leur vie politique dans les cadres nationaux. Cela a
peut-être bougé un peu en Europe, mais sûrement pas dans
le reste du monde. Les individus se pensent comme citoyens nationaux. C'est
une confusion très grave. Sous la Révolution française,
quand on a repensé la citoyenneté, c'était véritablement
en la détachant de la nationalité, pour en faire autre chose.
La nationalité, c'est le lien que nous avons avec un État,
ce n'est pas un lien de liberté. Je suis né (e) là,
de parents de cette nationalité-là, j'ai donc cette nationalité,
qui m'a été donnée par le hasard de la naissance. Cela
s'appelle le destin. La citoyenneté est tout à fait autre
chose. C'est un acte de volonté qui conduit à entrer dans
l'espace public avec la volonté d'y participer à la définition
du bien commun et des manières de le promouvoir. C'est un acte personnel,
un acte de liberté, qui ne doit pas être lié à
la nationalité. D'où l'aberration qu'il y a à refuser
le droit de vote aux personnes qui vivent ici depuis longtemps, mais qui
n'ont pas la nationalité française. C'est leur refuser la
citoyenneté parce qu'ils n'ont pas la nationalité. Nous sommes
à un tournant où une réforme institutionnelle des Nations
Unies est nécessaire, mais à condition de reprendre les choses
de plus loin et de repenser les cadres de la vie sociale dans le monde d'aujourd'hui
qui, qu'on le veuille ou non, est désormais une vie internationale.
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